【理论调研】张天科 | 浅浅析代表小组及其活动

为了依法有效地促进代表履职和组织开展人大代表活动，依照相关法律规定和各级人大多年的工作实践，各级人大代表都应依法组成代表小组，开展活动。那么，什么是代表小组？怎样组建代表小组？代表小组如何开展活动, 都有哪些特点和要求? 需要我们结合新修正的地方组织法和代表法，作进一步的研究和探讨。

一、代表小组及其活动的概念

这里的代表小组，是指在人民代表大会闭会期间，根据代表各自的不同区域或者某个特点，组成相对稳定的代表活动小组组织。所谓的代表小组活动，是指人大常委会和乡镇人大在人大会议闭会期间以代表小组形式，组织人大代表依照法律的规定开展的各项活动。

二、组建代表小组的原则和要求

依照地方组织法和代表法的规定和要求，有人大代表3人以上的居民地区或者生产单位，可以组织人大代表小组，开展代表活动；县级以上的各级人大代表在本级人大常委会协助下，按照便于组织和便于开展活动的原则组成代表小组，开展闭会期间的代表活动；同时乡镇人大代表要依法组成代表小组，开展活动，

（一）组建代表小组的原则

依照法律规定和各地的实践经验，笔者认为，组建人大代表小组，应把握好三项原则要求：

1、遵循便于组织和开展活动的原则。由于各级人大代表是按选区和选举单位直接或间接选举产生的，且居住生活和工作生产比较分散。同时，由于代表小组是人大代表闭会期间开展代表活动的基本形式，如果不便于组织，不利于开展活动，就很难经常性开展工作。因此，组成代表小组应当遵循就近、就地和便于组织、便于开展活动的原则。

2、争取本级或者下级人大常委会协助。由于人大代表以小组为基本活动方式，因此，每一名人大代表都应至少归入某一代表小组，否则其闭会期间的代表履职活动必然大受影响。但是，人大代表相互之间不一定熟悉，既没有上下级关系，也与一般单位的同事关系有区别。这些都给人大代表自行组合代表小组造成不便。这就要求人大常委会给予必要的协助。因此，人大代表小组建设应在人大常委会领导下进行，由人大常委会代表工作委员会负责具体指导和协调。

3、符合组建代表小组的人数要求。地方组织法规定，有人大代表3人以上的居民地区或者生产单位，可以组织人大代表小组，开展代表活动。即代表小组成员必须至少有人大代表3人以上的居民地区或者生产单位，才可以组织人大代表小组；否则无法组成。

（二）代表小组的形式

组成代表小组活动的目的，是为了使代表在闭会期间的活动更方便开展、取得更好成效。因此，在组成代表小组时，应注意代表的行业特点和居住状况，考虑代表小组在活动内容和活动地域上便于安排，在注重代表结构、分布、履职等方面因素的基础上合理组成代表小组。从实践上看，代表小组可以有这样几种形式：

一是按选区、选举单位编组。直接选举的人大代表可以按选区编组成代表小组，间接选举的人大代表代表可以按选举单位组成代表小组。如某一选区有三名同级人大代表，则该选区可以组成一个代表小组。或者地理上相邻选区的人大代表组成一个代表小组。如某县人大代表联组、小组活动办法规定，“同一乡镇街道办事处范围内的人大代表在闭会期间组成代表联组”。

二是按行业编组。如根据人大代表本职工作，分为内务司法、财经、农村农业、城建环保、教科文卫等小组。如某市人大代表联组、小组活动办法规定，人大代表在联组范围内，按选区或邻近选区组成代表小组，或按系统、行业组成专业代表小组。

三是按居住地区编组。不管是直接选举的人大代表还是间接选举的人大代表，只要他们居住地比较近，上下两级的人大代表可合并组成代表小组。

四是按专题组成代表小组。如对某一问题需要调査、检查和视察而临时组成代表小组。

各地在组建代表小组的过程中大多采取按选区、选举单位的编组形式：即直接选举的人大代表可按选区编组成代表小组，间接选举的人大代表可按选举单位组成代表小组。如某一选区有三名同级人大代表，该选区可组成一个代表小组；还可结合地域和工作单位，以乡、镇、街道为单位，单独或联合组建代表小组。像驻地部队选举产生的人大代表，可根据实际情况，与一个乡镇街道选举产生的人大代表共同组建代表小组，或者地理上相邻选区的人大代表组成代表联组。

但这几种组合方式都有其有利的一面，也有其不利的一面。如按地域组建，则代表之间差异巨大，有可能院士和初中文凭的在一起、有董事长和一线工人在一起，在开展工作时如何协调是一个难事。但其有利条件是因居住较近，组织方便。如按行业组织，可能居住地分散，组织不方便。但都是一个行业的，则关注点会比较容易取得一致，有利于深人调查研究。所以在组成代表小组时，也可以综合考虑多方面因素。

（三）选好代表小组组长

代表小组组长是人大代表小组的召集人和代表小组活动的组织者，是联系代表的纽带。代表小组活动开展得好不好，是否取得真正实效，在很大程度上依赖于组长，因此，选好代表小组组长的作用至关重要。

代表小组组长由代表推荐产生。但人大常委会要引导大家推选代表意识强，有一定法律、政策水平，有一定的组织协调能力，热心代表工作的代表担任小组组长。与此同时还要选好积极性高，工作认真负责，有较好文字基础，年纪相对较轻的同志为代表小组的联络员，以便加强与人大常委会经常性的联系，在组织上保证代表小组活动的开展。

三、人大代表小组活动的基本形式和主要特点

（一）人大代表小组活动的基本形式

代表小组是人大代表在闭会期间活动的基本形式。代表在闭会期间的活动形式很多，如受邀请参加常委会会议、专门委员会会议或者常委会组织的执法检查、专题调研等，代表个人持证视察以及代表小组活动等。而且，代表小组活动的内容广泛。第一，学习宣传宪法、法律，人大及其常委会通过的决议、决定，以及党和国家的有关方针、政策等；第二，了解本级或者下级人民政府及其所属部门、监察委员会、人民法院、人民检察院对法律、法规的贯彻实施情况；第三，听取与反映原选举单位、原选区选民以及人民群众的意见和要求，回答对代表工作和代表活动的询问；第四，参加学习培训，掌握履行代表职责的相关知识；第五，提出对各方面工作的建议、批评和意见；第六，参加闭会期间其他执行代表职务的活动和当地人大常委会或乡镇人大安排的活动。

（二）人大代表小组活动的特点

1、权利的法定性。代表法规定，代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。这说明，代表在本级人民代表大会闭会期间参加代表小组活动是法定的基本形式。

2、内容的多样性。根据代表法的规定和各级人大代表小组活动的实际情况，代表小组活动的内容有：学习宣传宪法、法律和人民代表大会及其常委会通过的决议、决定，以及党和国家的有关方针、政策等；开展视察活动；进行调查研究；了解各项法律的贯彻实施情况；听取人民群众的意见和要求，并向有关部门反映等。

3、形式的灵活性。代表小组活动的方式非常灵活，如视察活动可以采取小组集体视察、代表个人持证视察等形式；调查研究可以采取召开座谈会、走访选民、问卷调查、网络征询等方式，既可以每月活动一次，也可以每季度活动一次，不受限制。在组织开展活动形式上，可根据计划和安排某个代表小组采取单独式独立开展活动；也可采取联动式，几个小组联合活动，或者区域之间横向联合行动，或者上下级联合；还可采取结合式，代表小组活动与人大及其常委会或者人大有关专门委员会、常委会有关办事机构安排的活动相结合。但代表小组活动无论采取何种方式，都要贯彻小型、多样、就地、实效的原则，以集体活动为主、分散活动为辅，把灵活多样与力求实效统一起来。

四、怎样开展代表小组活动

一是选择适当的活动选题。适当的选题是代表活动取得成功的基础。代表小组活动选题应从本地区经济和社会发展计划、人大通过的决议或者决定、代表提出的议案建议、群众普遍关注的热点、难点等问题中选题。同时，在选题时，还要考虑到代表小组的成员构成，注意在本组代表比较熟悉或者比较关心的行业选题，充分考虑代表的意见。

二是要坚持保证质量与兼顾数量原则。代表活动首先应当注重活动质量，要在提高活动的实效上下功夫。由于人大代表都是兼职，都有自己的本职工作，因此，小组活动开展的次数不宜过多。但人大代表肩负着重大职责，而小组活动又是代表闭会期间的基本活动方式，因此，小组活动又不能太少。这就要在二者之间取得一个平衡。有专家建议，参加代表小组活动，全国人大代表一般每年1至2次，县级以上地方各级人大代表一般每年2至4次，乡镇人大代表一般每年3至6次为宜，每次活动时间一般是1个工作日。当然这只是参考意见，各代表小组应根据实际情况来确定。

三是做好活动的准备工作。每次活动前，小组长要与代表充分协商后再确定活动内容、时间、基本活动安排，与有关部门协调好有关具体事项，并提前一定时间将活动的有关事项通知代表。人大代表应根据自身实际，围绕选题和活动内容做必要的准备工作，如学习有关法律法规和政策，了解有关信息，或者做一些必要的调查研究等。

四是要摸清真实情况，找出解决问题的办法措施。代表小组活动要通过视察、检查、调查研究和走访选民等各种方式，深入基层、深入群众，掌握真实情况，了解现实中存在的客观问题，提出有针对性、有水平的改进有关方面工作的意见和建议。要注意反馈意见，并跟踪督察，促进问题的解决。

五是要善于总结经验，不断提高制度化、规范化水平。代表小组要在总结经验，或者借鉴其他做得较好的小组的好做法、好经验基础上，建立完善学习制度、视察制度、调研制度、联系原选区选民或者原选举单位以及人民群众制度、活动记录制度、重要信息和情况报送反馈制度等，并做好小组活动各项材料的收集和整理。明了代表小组活动的地位和作用。要在活动内容上，突出代表小组活动的重点和特点，包括代表小组活动要围绕国家或者地方本行政区域党委部署的重要决策、改革发展稳定的重大问题、人民群众关心的热点难点问题、人大及其常委会相关工作、人大代表议案或者建议、批评和意见的提出和办理等来进行。代表小组活动的方式要贯彻小型、多样、就地、实效的原则，以集体活动为主、分散活动为辅，把灵活多样与力求实效统一起来。要在措施安排上，提高代表小组活动的水平和质量，包括准确地确定活动选题、恰当地和少而精地确定活动次数、认真地做好活动准备、切实地掌握真实情况和促进问题解决、紧密地保持与本级人大常委会以及与原选区选民或者原选举单位的联系、不断地提高制度化和和规范化水平、严格地依法开展代表小组活动等。

五、加强对代表小组活动的支持和指导

组建代表小组和开展代表小组活动要求严格，十分重要。各级人大常委会应切实加强对代表小组活动的支持和指导。

一是协助组成代表小组。人大代表来自各个地区、各个方面，如果完全由代表自行组成代表小组，难免会出现许多问题。比如有的小组可能人太多，有的会太少；有的代表参加多个小组，有的可能一个也没有参加。另外在地域上、行业上也可能难以协调。这就需要人大常委会的协助。比如提供组成小组人数、组别、组建方式与原则等意见；对某些（或个别）代表参加某一小组的建议；如何推选小组组长或提出小组组长建议人选等。

二是加强对代表小组活动的指导。人大常委会要把指导代表小组活动作为自己的一项重要任务，作为尊重代表主体地位、充分发挥代表作用的重要途径，强化措施、加强指导。针对代表小组的不同情况，指导小组制定活动计划、安排活动内容；将代表小组活动同人大常委会的工作结合起来，通过代表小组进行视察、专题调研等；强化对小组长的培训，发挥好小组长作用；对部分代表小组活动重点加强指导，推进小组活动平衡发展；了解和掌握代表小组活动情况，及时总结和推广代表小组建设和活动的成功经验与做法，引导代表小组活动依法健康的开展。

三是加强对代表小组活动的组织、协调和后勤保障。人大常委会尤其是其专门的代表工作机构要努力为代表小组开展活动创造条件，搞好组织，协调好各方面的关系，特别是协调好代表小组与活动涉及部门和单位的关系、代表同所在单位的关系等，使有关部门和单位积极支持代表小组的活动。在信息上，及时寄发有关文件和学习资料，重大事项及时向代表小组通报，通过各种渠道和平台使代表知情知政等；在组织上，落实活动安排，注意与代表小组的沟通和联系，帮助解决实际困难和问题等；在物质上，将代表经费适当切出一块用于代表小组活动，为代表小组提供资料、文秘、场所、设施等方面的支持。代表小组活动后整理出的向有关部门和单位提出的意见建议，及时转交有关部门和单位认真办理并督促落实。

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作者：张天科

编辑：许沥心

责编：马宁

审核：姚启明